中国是世界上棉花产量和消费量最大、产业链最长的国家，然而，近年来中国棉花产业波动极为剧烈。在种植面积连续大幅下降的背景下，政府于2014年4月取消了全国实行三年的棉花临时收储政策，只在新疆试点棉花目标价格补贴制度。这意味着棉花产业将面临更为多变的机遇和更为严峻的挑战。
针对棉花产业发生的巨变，清华大学调研团队于2014年暑假，在江苏盐城市、大丰市、射阳县三地开展实地调研，通过与当地政府、棉企和棉农的访谈，分析国家政策转变对于当地棉花产业发展所产生的影响。
在团队走访的21户棉农中，棉花价格颇受关注。这是决定其是否种植棉花的关键因素。新出台的棉花目标价格和直接补贴政策只在新疆范围内试点，这就意味着盐城的棉农将直面内地棉价下跌的挑战。
在这种情况下，盐城棉花种植面积萎缩是不争的事实。根据调研信息，越来越多的棉农转向种植水稻等粮食作物。种植成本高、收益低是棉花种植面积萎缩的直接原因。
作为棉花市场经营的主体，棉花流通企业承担连接生产、消费、协调产需平衡的重要作用。但是，流通商更加愿意收国外的棉花，一方面价格低，另一方面质量有保证。但是由于进口配额的影响，国外棉花的收购受到一定限制。
此外，轧花厂也面临严峻问题。盐城市2010年有62家正规轧花厂，2014年该数目为12家。大部分已经倒闭，剩余几家的经营情况也不容乐观，团队所走访的射阳县新洋轧花厂正筹划将设备和资本迁移到新疆。
至于衰落的原因，一是棉花加工业的无序竞争;二是设备落后，加工成本高;三是收储政策结束后，轧花厂的销售渠道减少，加之当地轧花厂生产的质量参差不齐，皮棉很难出售，财政负担加重。
不过，转移至新疆也存在挑战：一是，西北内陆的运输成本高，会蚀掉一部分利润;二是，大量轧花企业涌入新疆棉花市场后产生的新的竞争。
当地政府对于挽救棉花产业显得无能为力。一是，在大环境下，政府进行舆论上的引导和技术上的指导;二是，对于棉企，当地政府采取观望态度，放任其自生自灭;三是，当地政府更多推行新技术，适当地引导农民进行规模种植。
一是，2011~2014年国家执行的棉花收储政策具有一定的局限性。由于国储收购的是籽棉加工后的皮棉，一些皮棉加工企业成为了政策的受益者。这种收储政策给了皮棉加工企业源源不断的赚取差价的机会，国家的收储价格也难以传导至产业链上游的棉农，棉农的种植积极性依旧不高。
这项政策虽保障供给、稳定市场，但其对棉农到棉企到国家都带来了沉重压力。第一，国储棉让国家背负沉重的财政包袱。当前国储棉库存超过了800万吨，占用国家资金1600亿元左右(每吨按2万元推算)，每年国家要支付的资金利息、仓储费、棉花储存费用、耗损折旧费用、人工费用、运输费用以及要承担的国储棉高收低抛的损失，总计大概在300亿元。
第二，扭曲了棉花产业链，造成国内棉纺企业的窘困。目前内外棉价差高达3000元/吨。内棉价格决定成本，外棉走势决定价格，高价差使得多数棉纺企业几乎无利可图，再加上下游需求疲软，人力、燃料等成本上升导致企业竞争力下降造成订单流失，国内棉纺企业面临着前所未有的困境。
第三，棉农没有得到切实利益。国家临时收储政策并没有将农民和市场区隔开、棉花从农民手中采购直到棉纺企业手中经历层层中间商，临时收储政策带来的大部分收益被这些中间商所获取，农民获得的直接收益并没有显著改善。
二是，棉花直补政策。2014年，国家发改委确定新疆作为棉农直补政策的唯一试点区域，启动棉花目标价� | 
